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¿GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS NEXT GENERATION CON UNA ADMINISTRACIÓN OBSOLETA?

nextgenerationeu

El Gobierno de España ha hecho publico hace unos días el documento Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, con el que se da inicio a un largo proceso a través del cual llegarán a España ayudas financieras de la Unión Europea, que se insertan dentro del Fondo de Recuperación y Resiliencia Next Generation, cuyo montante final supera los 70.000 millones de euros y que serán inyectados durante varios ejercicios presupuestarios (inicialmente, entre 2021 y 2023; aunque la gestión de tales fondos de prolongará como mínimo hasta 2025) en función de determinados proyectos de inversión que se deben acotar a las líneas de actuación establecidas en el citado mecanismo. A ellos se podrá añadir una cantidad algo menor en concepto de préstamo, que -conforme expresa el documento indicado- no se utilizarán de momento por el Gobierno. A esos 140.000 mil millones de euros, que serán cubiertos con deuda comunitaria, se le añaden los 1,074 billones del Marco Financiero Plurianual 2021-2027, lo que se nos dice “permitirá abordar un volumen sin precedentes de inversiones en los próximos años”. Es el maná europeo que permitirá sacar algo la cabeza a un país devastado por la crisis.

Sin duda, buena parte del futuro de España y de su transformación o adaptación estructural se juega en esta compleja partida. No solo la próxima generación, sino también las venideras. Depende cómo se diseñen, gestionen y reviertan esas inversiones, el futuro de este país y de su población será un poco más halagüeño o seguirá cargado de nubarrones.

Semejante desafío tropieza de inmediato con un valladar que los economistas y analistas institucionales están poniendo un día sí y otro también de relieve: la inadaptación de la Administración Pública española y de su sistema de gestión, especialmente de sus estructuras, procesos y personas, para hacer frente a tal reto. Quien lo puso de manifiesto recientemente fue el profesor Manuel Hidalgo en un importante documento que lleva por título Cinco propuestas para una mejor absorción de los Fondos Europeos, donde ponía de relieve la oportunidad que representan los fondos para nuestra economía, pero también hacía alusión a eran un reto de gestión evidente, ya que con la actual arquitectura del sistema burocrático-administrativo dejaba claro que no tenemos capacidad de gestionar eficientemente tales proyectos. En efecto, es conocida la incapacidad que ha tenido la Administración española de comprometer la gestión de los fondos (no alcanzando siquiera en 2019 el 40 por ciento de la certificación de los fondos disponibles). El fracaso en la ejecución es notorio. Y ahí está el importante desafío inmediato: si hemos sido incapaces de gestionar un volumen de fondos cuatro veces menor al que deberemos hacer frente en los próximos años, ¿de qué manera podremos dar la vuelta a semejante fracaso?

La clave de bóveda sólo es una: la reforma urgente y en profundidad del sistema administrativo de gestión que colapsa a las organizaciones públicas y las sume en la ineficacia. Pero ello es una decisión política de primera importancia. Y, hasta la fecha, la transformación de la Administración Pública no ha entrado en la agenda política, pues tal reto se ignora supinamente. La ingenuidad de quienes mandan sigue anclada en una idea falsa;  que se puede hacer buena política sin gestión eficiente. Nada más falso, por mucha comunicación que se emplee. Ya lo advertirán, más temprano que tarde.

¿Qué nos dice, a tal efecto, el citado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que ha presentado el Gobierno de España a las instituciones europeas? Una lectura atenta de este documento nos pone de relieve que el problema que conlleva el déficit de gestión en el sector público, retórica aparte, sigue sin ser tomado de verdad en serio, aunque late en el fondo del documento una letanía de impotencia.

El Plan, en líneas generales, es ambiguo, declarativo, en ciertos pasajes demagógico y autocomplaciente, y escasamente (o nada) autocrítico. Pero, bajo ese caparazón de retórica vacua, se esconde tímidamente una preocupación mal planteada en términos cronológicos y pésimamente enunciada en lo que afecta a sus contenidos.

En efecto, a lo largo del documento aparecen continuamente referencias a la necesidad de “aumentar la eficiencia del gasto público y modernizar la administración”, o a la promoción de “la calidad y eficiencia de las administraciones públicas y de los servicios públicos” o, en fin, a la construcción de un “modelo de Gobernanza para la selección, seguimiento, evaluación y coordinación de los distintos proyectos”, donde se pretende fortalecer -en términos constitucionales discutibles depende cómo se articule, más aun tras una larga y consistente jurisprudencia constitucional que parte desde la STC 13/1992- un sistema de gestión (hiper)centralizado, pero sobre todo concentrado en sus decisiones estratégicas y operativas en la Presidencia del Gobierno (a través de una Unidad de Seguimiento), con fines evidentes de reforzar su capacidad política (y, por tanto, su poder), utilizando para ello el modo y manera de distribuir finalmente la distribución de tales fondos, tanto empresarial y socialmente como territorialmente. Aunque no se especifica el modelo de reparto de tales fondos, una participación, si bien sea vicarial, se le pretende dar a las Comunidades Autónomas a través de la “Conferencia Sectorial de Fondos Europeos”, donde se distribuirán los fondos atendiendo a criterios de concertación para que sean gestionados territorialmente; lugar donde la batalla política será manifiesta, si no se plantea con carácter previo. A las entidades locales, salvando las referencias al mundo rural, el Plan les dedica poco más de una línea. Ilustrativo.

El Plan se articula en torno a lo que se denominan diez políticas palanca, donde con mayor o menor fidelidad a los ejes de actuación exigidos por el programa Next Generation se pretenden articular los ámbitos de actuación en los que se deberán incardinar los proyectos de inversión que, teóricamente, conducirán a España a la recuperación económica, la transformación y la resiliencia. Bonitas palabras que ya veremos en qué quedan; pues lo que son palancas pueden derivar fácilmente en frenos, cuando no en recursos yermos o, peor aún, en esponjas o aspiradores que absorban ingentes cantidades de recursos financieros sin despliegue efectivo de cambios en el sistema económico, social o administrativo; es decir, con retornos bajos o nulos. Algo que ya pasó en la anterior crisis con el plan E del entonces primer ministro Zapatero. Esta vez otro fracaso, cuando además se ponen innumerables recursos europeos en circulación, sería un absoluto despropósito y situaría al país a las puertas de lo que es un Estado fallido.

Dentro de tales políticas palanca se incorpora una a la que quiero prestar atención en estos momentos; es la cuarta y se enuncia del siguiente modo: “Una Administración para el siglo XXI”. La descripción de esa política institucional parte de una idea cierta, que no es otra que la imposibilidad material de “abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración Pública que actúe como tractor de los cambios”. Hasta aquí, completamente de acuerdo. Mucho más discutible es la idea-fuerza sobre la cual se asienta ese proceso: la modernización de la Administración; una palabra (modernización) completamente gastada por su uso gratuito y sus resultados prácticamente inexistentes (a ello también se ha referido recientemente Concepción Campos Acuña). Mejor hubiera sido emplear, como hace el enunciado, del documento la expresión “transformación”, pero los textos escritos con múltiples manos es lo que tienen, que al final son poco coherentes o incongruentes.

También cabe resaltar como adecuada, aunque inconcreta, la línea de actuación de la “digitalización de la administración” (idea sobre la que volveré en una entrada posterior), aunque sorprende que una cuestión de tanta trascendencia (por cierto, bastante mejor tratada en el Plan España Digital 2025) se despache en poco más de tres líneas, si bien hay constantes referencias a la digitalización en el propio Plan.

Sin embargo, lo que está pésimamente concebido es el breve e impreciso apartado relativo a un pretendido Plan de Modernización de las Administraciones Públicas. Malo el título, por lo ya dicho de hacer una vez más uso de un concepto como el de “modernización” más viejo que el crimen, peor el uso del plural (Administraciones Públicas) pues el Plan será obviamente sólo de la Administración General del Estado, dado que el resto de las administraciones públicas pondrán en marcha, en su caso, los planes de transformación que crean pertinentes, salvo en aquellos puntos que se apruebe normativa básica (como así se pretende mediante decreto-ley). Pero mucho más deficiente es el contenido. Así se nos dice que la finalidad de ese Plan es “mejorar la eficiencia de los recursos humanos reduciendo los altos niveles de temporalidad y precariedad”, como si el problema de transformación de la Administración Pública, frente a los desafíos presentes y futuros de las jubilaciones masivas, el relevo generacional, la revolución tecnológica y la inexistencia de perfiles profesionales para impulsar este último proceso, solo fuera aplantillar a los interinos y dejar así completamente contentos a los sindicatos del sector público. Con todos mis respetos, al margen de que se hable elípticamente también de flexibilizar la gestión de recursos humanos o de mejorar los procesos y procedimientos administrativos, el Plan que se enuncia está vacío de medidas y es, en este punto, una auténtica tomadura de pelo.

Está claramente diagnosticado que el problema del mal funcionamiento (o de la ineficacia) de la Administración Pública radica en tres ejes: estructuras, procesos y personas. Abordando, parcialmente solo el segundo (procesos) mediante un anunciado decreto-ley (uno más de tantos) “que reducirá las principales barreras y “cuellos de botella” legales de la administración para una gestión ágil y eficiente” (en especial, una simplificación de trámites y una reforma que “aligere” la contratación pública, auténtico nudo para gestionar unos fondos que buena parte se vehicularán por esa vía), no se conseguirá prácticamente casi nada.

Si las estructuras político-administrativas siguen siendo elefantiásicas, por un lado; y, por otro, se mueven en un plano exclusivamente funcional o departamental, sin capacidad alguna de adaptabilidad al desarrollo de trabajos por proyectos transversales, poco o nada se logrará. Quién y cómo va a diseñar los proyectos de inversión y de qué manera se van a gestionar, son preguntas pertinentes. Una Administración que apenas promueve la creatividad o la iniciativa y castra la innovación, sin una dirección profesional que traslade eficientemente la política a un sistema óptimo de gestión y donde no hay alineamiento correcto entre política y gestión, es un sueño que consiga algo al respecto. Y el batacazo puede ser monumental, sin margen de corrección.

La transformación de la función pública tampoco está en la agenda. Sobre este punto ye he escrito bastante.  A dos entradas recientes me remito: 1 y 2. Y sin esa transformación todo lo que pretenda ser eficiencia en la gestión no pasa de ser un pío deseo. La desnudez del empalagoso discurso del documento que hemos analizado es total. Si ese es el tractor que debe arrastrar el proceso de transformación, vamos buenos. A ver cómo los leen en Bruselas. Pero, difícilmente puede transformar quien está anclado en el pasado, se mueve en un mundo periclitado y es incapaz de comprender ni de adaptarse siquiera sea mínimamente a la velocidad de los acontecimientos del entorno.

Además, hay un error de planteamiento metodológico en el citado documento que no puede pasar desapercibido: se pretenden financiar la “modernización” de la Administración Pública para que actúe de tractor de ese proceso de recuperación y transformación y anime, así, los proyectos de inversión; pero, mientras tanto, ¿será capaz el vetusto y desvencijado sistema administrativo y funcionarial actual que tenemos de gestionar esas ayudas y transferencias? La respuesta es obvia, no. Y la solución también: o se adoptan medidas de choque inmediatas y urgentes (pero meditadas) de transformación de la Administración y función pública, o el fracaso será estrepitoso.  Y este país, menos sus gentes, no se lo pueden permitir. El reto es de todas y cada una de las administraciones públicas. Y el tiempo muy escaso.

13 comentarios

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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  2. Absolutamente de acuerdo. Y todo el mundo sigue a pié juntillas, casi, ese criterio conjunto de la AEPD y CTBG, digo casi porque ese criterio tiene algunos memorables agujeros por donde se escurren algunos para evadir sus obligaciones.

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  3. Muy acertado. Los decisores siguen en babia. No son conscientes porque no leen ni escuchan. Y seguimos seleccionando, como hace 100 años, como si no hubiera ocurrido nada, dejando al margen las tecnologías de la información y otras competencias clave en el nuevo escenario. Seguimos captando a opositores, que invertirán muchos años a aprender dentro – ya pagados por un sueldo publico – lo que no incluían sus antiguos temarios, en vez de a profesionales – como si hace la Unión Europea -, y todos tan tranquilos.

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    1. Que bueno es leer estos artículos en los que se plantean los graves problemas que sufrimos los funcionarios públicos y sus consecuencias en los servicios públicos, y se explican los grandes cambios que se van a producir en las AAPP (si es que finalmente se hace) gracias a la tecnología inteligente.
      En cuanto al concepto de “trabajo abierto”, particularmente no creo que deba hacerse a determinadas funciones públicas, que deberán protegerse por su función institucional o social aunque cambiando su concepción, incorporando principios de flexibilidad, movilidad y evolución de la tecnología.
      La obsolescencia del conocimiento y la dificultad en los procesos de adaptación de los funcionarios mayores, entre los que me encuentro, son una realidad pero porque el propio sistema burocrático antiguo y desfasado lo promueve. Es imposible salir de esa dinámica, el sistema y la organización no te lo permite.
      Totalmente de acuerdo en la descripción de nuestra situación y en la escasa esperanza de que realmente se produzca algún cambio. El empuje de la tecnología llevará a las AAPP a adaptarla cuando ya no quede remedio pero mientras tanto la pérdida de conocimiento por las jubilaciones masivas va a ser muy negativo para la actual organización y en definitiva para los ciudadanos.
      Es absolutamente necesario un plan estratégico pero efectivo y útil, no de los que se hacen para cubrir el expediente y contarlo en los discursos, en las webs y en las intervenciones parlamentarias. Y en ese plan deben intervenir todas las partes interesadas y estar consensuado por los partidos políticos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

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  4. Evidentemente que la balanza de las pérdidas es infinitamente mayor. La política de la tasa de reposición de efectivos únicamente ha llevado al aumento de la precariedad, pues esas plazas ya existían en la administración.
    Asímismo, el legislador siempre lo hace en términos de administración del estado, olvidando a la administración local, donde la problemática es bien distinta.
    En nuestro ayuntamiento, por ejemplo, esta tasa adicional solo ha supuesto poder incluir una plaza en la oferta.

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  5. Su análisis es impecable pero con todos mis respetos no lo comparto. La modificación del articulo 92.3 se produjo el 31 de diciembre de 2013, hace casi 6 años. Lo que tenemos la fea costumbre de leer los boletines oficiales y de manera especial el BOEs de diciembre y agosto, meses que son un coladero para cambiar leyes, no dimos cuenta y avisamos del cambio, de sus consecuencias y posibles problemas, pero nos trataron de chiflados.

    No debemos olvidar la tanta cacareada división de poderes y su función, en caso del judicial de controlador del ejecutivo y legislativo para que no machaquen a la sociedad. El judicial, en este caso, han actuado correctamente a cumplido su función, quien no lo ha actuado acorde al artículo 103.1 de la CE ha sido todas las administraciones locales que se han saltado a la tolera el artículo 92.3, y vuelvo a repetir, durante casi 6 años.

    Ahora nos da pena la Administración, la misma que a los ciudadanos contesta a sus recurso con la archiconocida frase “El desconocimiento de la norma, no exime de su cumplemto” o “Se publicó en el BOE y es de obligado cumplimiento”, pues ahora quien no ha hecho bien sus deberes ha sido la Administración y por ello debe purgar.

    Ya fuera del ámbito jurídico, le parece normal a usted que una persona durante los primeros 15 días de un mes este repartiendo patatas, los otros 15 días sea un agente de policía y luego vuelva a repatir patatas , puesto ocurre más de lo que nos creemos, que seguridad jurídica se le puede dar a los ciudadanos con ese tipo de actitudes, ninguna.Se les arma, tienen acceso a información sensible, se produce un gasto innecesario de vestuario y los más grave no ponen ningún objeción a cualquier tarea que se le ordene, porque si pregunta si el legal, cuando vuelva a necesitar a alguien no le llamaran, no podemos olvidar que cuando estén en la calle no actuaran como deberían porque ellos saben que los jefes no quieren problemas y luego ellos tienen que volver a pedir trabajo una vez que la administración no les necesita y así una mil veces, la administración encantada de la vida.

    Además, la figura del funcionario interino es coladero de familiares, amigos y conocidos en alguna administraciones locales, sobre todo en las más pequeñas, no es normal que haya personas que se hayan jubilado como funcionario interino. Recuerdo que tenemos un EBEP que prohibe que una plaza este sin un funcionario de carrera sine die.

    Creo que por una vez la sociedad ha visto que los jueces leen lo mismo que ella, que las palabras tienen en mismo significado, de lo cual me congratulo a pesar de que todos los comentarios no van en el mismo sentido.

    Todo lo indicado no afecta a la consideración que le tengo a su labor altruista que realiza en su blog, del cual soy un ferviente seguidor.

    Un saludo.

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