RECENSIONES

DESARROLLO SOSTENIBLE, ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y CAPACIDADES DINÁMICAS 

(Una recensión del libro de Mariana Mazzucato, Misión Economía, Taurus, 2021)

MISION ECONOMÍA

Rafael Jiménez Asensio, 13 de junio de 2021 https://rafaeljimenezasensio.com/contacto/

“J. K. Galbraith también habló de la necesidad de llevar la belleza al diseño de lo público (…) En términos más generales, la transición verde y los ODS también requieren un cambio en aquello a lo que aspiramos y en cómo alcanzamos una buena vida” (Mariana Mazzucato)

Presentación

Este libro desarrolla sistemáticamente, y con un hilo argumental elaborado, algunas de las tesis de la autora que habían sido anunciadas o desarrolladas, según los casos, en varios libros precedentes y, más recientemente, en artículos que fueron a su vez publicados en su también reciente libro No desaprovechemos esta crisis (Galaxia Gutenberg, 2021), reseñado también en esta página Web, en la sección del Blog. 

Del libro que ahora se  comenta, interesa destacar sólo aquellos aspectos que se refieren a las cuestiones recogidas en el enunciado de este comentario; esto es, las incursiones que la profesora Mariana Mazzucato lleva a cabo sobre el desarrollo sostenible (idea estrechamente ligada con su noción de misiones a través de la Agenda 2030), el papel que el sector público o las organizaciones públicas tienen en la conquista de esos logros, así como la trascendencia que el correcto despliegue de las capacidades estatales (gubernamentales y administrativas) tiene en el trabajo gubernamental por misiones. Nada hay más negativo para el despegue efectivo de un país, así como para hacer frente a esos desafíos climáticos, que unas estructuras gubernamentales que no tienen capacidad de respuesta inmediata o que actúan de forma dilatada en el tiempo, con la lentitud de respuesta como denominador común

Y esta advertencia es obligada, puesto que el libro de Mazzucato que ahora se recensiona tiene una finalidad mucho más ambiciosa (incluso ha sido tachada de algo ingenua), proponiendo –tal como expone su subtítulo y se concluye en la obra- una suerte de “guía para cambiar el capitalismo”. Sus tesis, aplaudidas por unos y rechazadas o matizadas por otros, son continuidad (y hasta cierto punto repetición en algunos casos) de las esbozadas inicialmente en el libro El Estado emprendedor (RBA, 2014), y que tuvieron continuidad, con profundizaciones puntuales y matices nuevos, en su dilatada obra posterior, que de momento se cierra con las dos obras citadas. 

No pretendo, por tanto, en este comentario abordar las tesis económicas de la autora, pues tampoco dispongo de competencias profesionales cualificadas para ello; pero sí me parece relevante situar el punto de análisis en la relevancia que la profesora Mazzucato otorga al sector público (por lo demás muy común en su construcción conceptual originaria) y, particularmente, al papel institucional que atribuye a los Gobiernos en el desarrollo de la economía y en el bienestar de la población. Sin embargo, hay que precisar de inmediato que cuando la autora habla de Gobierno (Government), se refiere a lo que nosotros conocemos como el binomio Gobierno/Administraciones Públicas, y muchas veces sus reflexiones más que referirse al primero van dirigidas a las segundas. Este punto de vista es importante, por lo que inmediatamente se dirá.

Lo que sí es oportuno resaltar es que el libro pone en primera línea desde sus inicios la necesidad de articular sistemas de Buena Gobernanza en las instituciones públicas como palanca de transformación de la economía y de la propia estructura gubernamental y administrativa (así afirma de forma contundente: “la gobernanza es la clave para que la adaptación sea exitosa”); pero ello no sólo porque la apuesta por la colaboración público/privada sea uno de los ejes de su arquitectura conceptual, si bien siempre liderada por un sector público (como tipo “ideal”) innovador y transformado, sino también debido a que sin unas capacidades estatales (burocráticas) altamente disruptivas, ese modelo de Gobernanza sería inviable, al convertirse el sector público en pasto de ocupación o de captura por parte de los intereses de las compañías privadas o de espurios intereses entreverados que son la puerta de la corrupción o del fraude.

También desde sus primeras páginas la autora reitera la relevancia de la dimensión organizativa en el sector público para alcanzar los retos que el Estado tiene planteados, rechazando –como lo hará luego con mayor extensión- “el credo” que promueve la privatización, así como la externalización, ya que “menosprecia la habilidad gubernamental para actuar con eficacia”. Sobre estos extremos habrá que detenerse más adelante; pero, su mirada crítica siempre toma al Reino Unido y a Estados Unidos como objeto. En todo caso, llama la atención la nula atención que la profesora Mazzucato presta a otras dimensiones de la Gobernanza desde la perspectiva institucional, como son las relativas a la Integridad (más precisamente al combate contra la corrupción, que es una de las líneas determinantes de la Calidad de los Gobiernos, o la prevención de los conflictos de intereses, tal como puso recientemente de relieve el Índice sobre Calidad de los Gobiernos Regionales de la Unión Europea, elaborado por la Universidad de Gotemburgo y reseñado en estas páginas) o la Transparencia (instrumento capital para la rendición de cuentas de los gobernantes, que no se ve reflejado en ninguna de las reflexiones recogidas en el libro). Tampoco da la atención que el fenómeno merece a la gestión de datos (Gobernanza de Datos) y a la digitalización, aunque estos últimos aspectos son abordados con mayor relieve en algunas de las páginas del libro, en particular en lo que se refiere a la brecha digital a la que si dedica unas páginas de su obra.

Lo realmente sustantivo en la perspectiva del problema que ahora importa, es que, para hacer frente a los enormes desafíos (inmediatos y mediatos) a los que se enfrenta el planeta y con la finalidad de evitar los errores cometidos en la anterior crisis, la autora propone una guía de conducta gubernamental, en la que, siguiendo el esquema planteado por la Agenda 2030 y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, y con la pretensión de lograr que tales objetivos se alcancen, la profesora anglo-italiana aboga por un planteamiento muy diferente al realizado hasta ahora, “lo cual requiere repensar por completo para qué sirve un Gobierno y las competencias y capacidades que necesita”. Sin ello, el fracaso será la respuesta que obtendrá el binomio Gobierno/Administración, en sus diferentes niveles territoriales, al objeto de alcanzar esas metas que se insertan en esos ODS.

La misión y el propósito: el papel de los Gobiernos (y de las Administraciones Públicas)

La tesis de la autora se encamina a que los complejos problemas de nuestro tiempo debemos resolverlos “centrando la formulación de políticas en los resultados”. Y para alcanzarlos, es importante articular esas acciones gubernamentales-administrativas en torno a la idea de misión. El rol de las estructuras ejecutivas públicas se torna capital (“tenemos que creer en el sector públicos e invertir en sus competencias básicas”). A tal efecto, defiende la tesis de que “las políticas deben recuperar el propósito público, de modo que su fin sea generar beneficios tangibles para los ciudadanos y establecer objetivos que importen a la gente”. Hay algo de tautológico en esta argumentación, pues la finalidad de la acción de los poderes públicos –al menos desde la perspectiva conceptual- no es otra que atender el interés público y las necesidades de la ciudadanía. Corregir las posibles desviaciones, es volver a las esencias de lo público, que se han podido ver afectadas por prácticas exageradas -que la autora censura- de externalización y privatizaciones. En cualquier caso, el propósito (idea-fuerza que, recogió Juan Luis Diego Casals en su reciente libro El arte de combinar, 2020) debe ser la base de toda estrategia y, por tanto, también de cualquier misión o de lo que en el libro Misión Economía se denomina como un “enfoque orientado por misiones”. El propósito de lo público es bien obvio, aunque las diferencias de enfoque ideológico desfiguren a veces su materialización.  

Cabe compartir la tesis de la autora de que hay una creencia general que presenta “al Gobierno (y a la Administración Pública) como una torpe máquina incapaz de innovar”. Como ella misma constata los funcionarios “no son tan creativos ni asumen tantos riesgos como los emprendedores de Silicon Valley”, algo que, según sus tesis, debería cambiar radicalmente. Y para ello propone su reiterado “enfoque orientado por misiones”, que cambia el orden de preguntas a realizar, pues no se trata tanto de ver qué podemos hacer con el presupuesto, sino que la pregunta correcta sería la siguiente: “¿Qué es necesario hacer y cómo podemos organizar los presupuestos para lograr esos objetivos?” En verdad, el problema es el mismo que el tratamiento de la Agenda 2030 en relación con las políticas gubernamentales, cuyo enfoque actual pasa por la localización de los ODS en las políticas gubernamentales, cuando lo realmente determinante es construir las políticas gubernamentales a partir de los ODS de la Agenda 2030 y de las metas que cada nivel de gobierno determine. Una vez más, se viene haciendo el viaje inverso.  

La profesora Mazzucato indica algo que es cierto (o, al menos, lo era, aunque fue desmentido en 2008): “Las crisis son precisamente el momento adecuado para reimaginar el tipo de sociedad que queremos construir, y las competencias y capacidades que necesitamos para lograrlo”. No cabe duda que fuimos incapaces en la larga y profunda crisis de 2008 de llevar a cabo ese proceso de reconstrucción institucional, está por ver que se logre en los años de recuperación ante la crisis pandémica. Y para alcanzar esa meta, la autora no esconde que el libro Misión Economía se centra “en cambios que son muy necesarios para nuestras instituciones públicas”, y entre el catálogo de innovaciones que se predican hay una que adquiere particular protagonismo: “repensar el Gobierno (y la Administración Pública)”. La finalidad de la obra es más amplia, como antes se decía, pues persigue nada más y nada menos que repensar el capitalismo, pero en estos momentos interesa la idea-fuerza de que para abordar los problemas de un futuro altamente incierto y entreverado, entre otras cosas, “debemos cambiar las organizaciones (y) las estructuras de gobiernos”.

Un preocupante contexto y algunos mitos que impiden el progreso

La crisis del capitalismo, agravada por la pandemia, así como la crisis medioambiental (calificada como “emergencia climática”), está en el fondo del recetario que propone la profesora Mazzucato. De las cuatro fuentes del problema que identifica, en estos momentos es oportuno detenerse en la que califica como la existencia de gobiernos lentos o ausentes; aunque, en todas esas fuentes, identifica un mismo nudo: “En todas ellas, parte del problema es cómo se estructuran las organizaciones y la forma en que se relacionan entre sí”.

Es, en efecto, una evidencia que nos encontramos ante lo que Bruno Latour denominó “el nuevo régimen climático”, donde ya se habla sin ambages de que, en el plazo de diez años, de no remediarlo, se puede producir un colapso climático irreversible. Todo dependerá de lo que se haga en los menos de diez años que todavía restan para que la llamada década de la acción (Naciones Unidas) aborde con eficacia los inmensos desafíos a que el planeta se enfrenta. La Agenda 2030 cobra, por tanto, un trascendental protagonismo en ese escenario dibujado. De ahí que la solución propuesta en el libro sea obvia: “La única manera de solucionar estos problemas es que los gobiernos (y administraciones) los aborden de manera proactiva”. La tesis sigue fiel a sus planteamientos originarios: el papel de los gobiernos (y administraciones) debe cambiar, y pasar de arreglar simplemente de forma reactiva los problemas (corregir los fallos del mercado) a alcanzar los objetivos más audaces (conformar los mercados “para producir resultados que la sociedad necesita”). A su juicio, el primer enfoque (corrector), es lo que ha limitado la capacidad de innovación de los empleados públicos, que se limitan a “poner parches al sistema cuando este empieza a funcionar mal”. En realidad, su propuesta no entra en el dilema de “Gobierno grande” o “Gobierno pequeño” (recuérdese que también se refiere a la Administración Pública), sino que “el problema es el tipo de Gobierno (y de Administración): qué hace y cómo lo hace”. Renovar el propósito, tanto del sector público como de las empresas, es la solución que propone, en clave siempre de la “consecución de los objetivos de sostenibilidad”. Y, en esa línea, cabe compartir su desazón, al reconocer que “los gobiernos (administraciones) se han quedado tan atascados” y que, por tanto, tendrían “que hacer mucho más”. La duda es si lo están haciendo o lo van a hacer. El problema es cómo podrán adoptar esas necesidades inexorables de adaptación, más con estructuras (y sobre todo hábitos) tan desajustados a esa compleja y poliédrica realidad a la que deben enfrentarse.

El diagnóstico que realiza la profesora anglo-italiana enlaza con sus tesis tradicionales de los cinco mitos que impiden el progreso. Y de tales mitos cabe detenerse en dos que tienen relación estrecha con el objeto de este comentario. Ambos están retroalimentados por su negativa concepción de la Nueva Gestión Pública (NGP), tal como fue implantada en el Reino Unido y en otros países de la órbita anglosajona. El primer mito tiene que ver con la idea de que el Gobierno (Administración) tiene que funcionar como una empresa. A tal efecto, su conclusión es muy categórica: “El intento de dirigir las instituciones públicas como si fueran empresas ha tenido consecuencias graves”. Y el segundo se refiere al mito de que la externalización ahorra dinero de los contribuyentes y reduce el riesgo”. Vuelve la autora sobre sus propias tesis ya esbozadas en El Estado emprendedor, y ataca con fuerza la NGP, repitiendo su objeción central de que “el incentivo era intentar que el sector público fuera tan ‘eficiente’ como el privado”, para lo cual la NGP derivó en propuestas de privatización, descentralización o fragmentación de las grandes organizaciones públicas (Agencias), así como en la introducción de métricas  como la remuneración del desempeño. Objeta la autora “que la contratación externa no ha proporcionado a los servicios la calidad y fiabilidad que esperaban y muchas veces la relación calidad-precio no ha sido buena”; si bien su foco de atención se centra en el sector de salud, así como en otros ámbitos de prestación (servicios ferroviarios, por ejemplo). La conclusión, a juicio de un Informe que invoca, es determinante: “En Reino Unido los costes declarados de la Administración pública habían aumentado un 40 por ciento en términos reales entre 1985 y 2008. En ese mismo período la función pública se redujo un tercio y el gasto público se duplicó. Las operaciones externalizadas vieron cómo su coste aumentaba con mayor rapidez”.

La profesora Mazzucato se muestra en este punto también muy categórica: “Los valores públicos se están sacrificando en nombre de la eficiencia”. Sin perjuicio de que su diagnóstico esté muy centrado en la realidad institucional del Reino Unido, y por tanto en los severos desajustes que se han podido producir como consecuencia de ese intenso y extenso proceso de externalización de servicios públicos, no se puede predicar que la eficiencia no sea un valor también muy relevante, junto con el principio de eficacia, como  pilar de actuación de los poderes públicos; lo que no implica, en efecto, que quepa la crítica fundada ante externalizaciones ineficientes o privatizaciones mal argumentadas y sin sentido o finalidad real, en cuanto vacían las capacidades del Estado. En ese sentido, cabe resaltar tres ideas-fuerza que, en relación con esos procesos de privatización y externalización, se recogen: 1) “La privatización y la externalización pueden quitar algunas tareas a personas con larga experiencia  en ellas (empleados públicos) y dárselas a personas cuya experiencia puede ser mucho menor (empresas privadas)”; 2) “La verdadera tragedia de esta adicción a la externalización a consultoras de gestión es que socava aún más las capacidades internas del sector público”;  y 3) “El resultado es una profecía autocumplida: cuanto menos hace el Gobierno (y la Administración Pública), menos se arriesga y gestiona, menos capacidad desarrolla y más aburrido es trabajar para él”, lo que comporta paralelamente que sea más atractivo trabajar para un proveedor privado o una empresa de consultoría, y por consiguiente, “más talento acabe fuera de la Administración”.

Las objeciones esgrimidas pueden compartirse en gran medida, pero conviene centrar bien sobre que realidad institucional, legal y organizativa se proyectan, puesto que nada tiene que ver la configuración del Servicio Civil británico con una Administración de corte continental, fuertemente impregnada por una rancia e inercial cultura burocrático-legal, como puede ser la existente en la mayor parte de las organizaciones públicas españolas. Efectivamente, el problema de la externalización puede implicar vaciar de capacidades profesionales a las Administraciones Públicas, pero antes conviene preguntarse si esas capacidades ya existían estaban realmente instaladas en las organizaciones públicas (piénsese, por ejemplo, en el ámbito de la digitalización o de las tecnologías disruptivas). O más bien, ni siquiera las organizaciones públicas las tenían, ya fuera por desidia o falta de previsión. También conviene plantearse si dentro de las jerarquías de capacidades de las organizaciones del siglo XXI, como describiera en su momento Gary Hamel, se encuentra en el ámbito de nuestras organizaciones públicas las que son capacidades transformadoras: la creatividad (premisa para la innovación) o la iniciativa, por no hablar ya del sentido de pertenencia (o la implicación). Pues si estas capacidades no se fomentan, ni a veces se toleran, flaco favor se hará al descansar sobre las espaldas de lo público cambios finalistas, estructurales o de conducta, que no serán absorbidos realmente, porque -entre otras muchas resistencias- aparecerá la consabida letanía de que “siempre se ha hecho así”.

Dicho en otros términos, la autora atina en algunas de las objeciones que plantea a la NGP, pero su carga argumental se centra en la parte más patológica y débil de sus resultados (privatizaciones/externalizaciones), y en el mito que comporta que lo privado sea eficiente y lo público ineficiente, lo cual no es verdad en sí mismo; pero, habrán de comprobarse los resultados en cada caso. Ciertamente, la NGP no dio el papel debido a los valores públicos, ni por asomo se planteó los innumerables problemas de la mixtura público/privado en términos de conflictos de intereses o de corrupción (algo que Mazzucato tampoco trata). Sin embargo, la autora apenas gasta discurso argumental en lo que se refiere a por qué no es adecuado “descentralizar” o “fragmentar” las grandes organizaciones (Agencias), lo que está funcionando adecuadamente dependiendo contextos, como tampoco dedica ningún razonamiento convincente a la crítica a la introducción de “métricas como la remuneración por desempeño”; un problema que, así formulado (aunque luego parece desmentirlo), puede tener una lectura desafortunada y patológica de intentar establecer que evaluar el desempeño en el ámbito del servicio público es una medida “conservadora”, lo cual sería en sí mismo un sonado disparate. Tampoco incluye la autora algunas ventajas competitivas de fortalecimiento institucional de lo público que la NGP sí que abrió también en el sector público, puesto que facilitó el aterrizaje ulterior de estructuras directivas profesionales en el sector público (Senior Civil Service, entre otras muchas), lo que comportó un notable avance institucional del que aún no se ha beneficiado (por oposición frontal de la política) prácticamente ninguna de las Administraciones españolas. Probablemente, la cultura político-institucional en la que desarrolla su actividad profesional Mariana Mazzucato (la anglosajona) dé por descontado que la profesionalización de la alta Administración es una capacidad estatal ya presente, lo cual no es así en muchos casos (por ejemplo, no lo es en Italia, como bien lo sabe ella, y tampoco, quizás menos aún, en España).

Sin embargo, la autora no elude que el debate sobre el tamaño del sector público y, por consiguiente, del Estado, no es un modo correcto de enfocar el problema. La importancia que tienen las “habilidades y recursos no económicos como la formación, el conocimiento, las redes y el acceso a la experiencia”, son cuestiones asociadas “a la eficiencia real”; por tanto, en este punto sí que recupera la eficiencia como valor de lo público, antes denostada. También incide en que las competencias o capacidades se deben desplegar sobre todos los niveles de gobierno, también sobre los locales e intermedios, no sólo sobre los estatales, así como sobre las “agencias especializadas” (o lo que aquí conoceríamos como entidades del “sector público”). La clave de bóveda, en cualquier caso, se encuentra en que las inversiones que el Gobierno promueva, también con un talante innovador, conduzcan “a un crecimiento de la productividad a largo plazo”. Y, asimismo, pone de relieve un fenómeno que, sin citarla, también salpica a España: “En Europa, los países con una ratio mayor entre la deuda y el PIB –que en el  2019 fueron Grecia, Italia y Portugal- son también los que no han hecho las inversiones  necesarias en la economía, por ejemplo en I + D, educación, agencias de innovación e instituciones financieras dinámicas”.

Políticas orientadas por Misiones: las dificultades de articulación. Un ejemplo: el Pacto Verde.

Retoma también la profesora Mazzucato sus ideas sobre el papel del New Deal y el proyecto Apolo ya reflejadas en sus obras anteriores. De sus reflexiones sobre ese punto, es de interés resaltar que, como puso de relieve el éxito de la NASA, “la verdadera cuestión no es si una burocracia debería existir, sino cómo convertirla en una organización dinámica impulsada por la creatividad y la experimentación”. Para ello defiende la puesta en marcha en ese proyecto de la NASA y de DARPA de “un sistema de gestión matricial” (cuya complejidad de articulación no puede ser utilizada como modelo generalizable). Y de allí extrae, asimismo, la necesidad (ya esbozara en El Valor de las cosas) de “ponerle una misión a la economía”.

De tales reflexiones cabe destacar la idea-fuerza de que la puesta en marcha de un modelo de gestión (política y administrativa) por misiones comporta lo siguiente: “La asunción de riesgos y el aprendizaje en el Gobierno exige trabajar fuera de los silos habituales”. ¿A qué se refiere exactamente con la expresión “silos habituales”? Lo explica con precisión momentos después: “Es fácil que una misión abarque ministerios, departamentos y organismos gubernamentales regionales y locales, pero cuanto mayor sea la necesidad de una transformación organizativa, más difícil será lograrla”. Y esa idea la complementa con una noción que denomina “la paradoja de la complejidad” de las actuales políticas públicas: “cuanto más complejos son los asuntos de una política, más se compartimenta su elaboración, dividiéndose entre diferentes departamentos e iniciativas gubernamentales, que, a veces, compiten entre sí”.

El carácter departamental o divisional de muchas políticas comporta consecuencias muy serias sobre las estructuras gubernamentales y organizativas, más aún cuando la fragmentación de ministerios, departamentos o agencias hace más difícil todavía la articulación coherente de tales políticas, cuyos ejes y sobre todo matices pueden ser en muchos casos contradictorios o incongruentes: “Las estructuras organizativas complejas con procesos rígidos y formales pueden limitar el flujo de información, reducir la amplitud de miras y restringir la creatividad. Romper los silos significa establecer una relación más horizontal entre los departamentos”. Eso es lo que hizo Mueller en la NASA.  

La política orientada por misiones es, por tanto, la apuesta conceptual y metodológica que propone Mazzucato, partiendo de la noción de que se deben pretender “objetivos sociales audaces”, para los que emplaza a la colaboración público/privada.

Pero, lo realmente determinante a nuestros efectos radica en la aplicación de este modelo de política orientada por misiones a la propia Agenda 2030. Efectivamente, la autora constata que “no faltan desafíos que necesiten un enfoque orientado por misiones”. Y para ello acude a los ODS de la reiterada Agenda 2030: “Los objetivos de desarrollo sostenible de Naciones Unidas  resumen diecisiete de nuestros mayores problemas (…); problemas que no son sólo tecnológicos, sino profundamente políticos, que requieren un cambio regulatorio y conductual”. Y bajo ese prisma, concluye: “En este sentido, son aún más difíciles que un aterrizaje en la Luna”.

En relación con tales dificultades, aporta algunos ejemplos. Valga uno como indicativo: “Por ejemplo, es imposible tener ciudades más verdes sin hacer muchos cambios diferentes en las regulaciones, el comportamiento de los ciudadanos y los incentivos para utilizar materiales menos contaminantes”. Y es que, efectivamente, la complejidad de los problemas actuales, más aún los vinculados con los objetivos de desarrollo sostenible, son evidentes. De ello deja constancia expresa la autora en el siguiente inciso: “En nuestra época, la aplicación del pensamiento orientado por misiones no sólo requiere capacidad de adaptación, sino innovaciones institucionales que creen nuevo mercados y reconfiguren los existentes. Y algo muy importante: requiere, además, la participación ciudadana”.

La reflexión es interesante, más aún vinculada con la puesta en marcha de los ODS, así como de las misiones que se entremezclan con tales políticas. Hay una exigencia indudable de un cambio regulatorio (marco normativo); pero este debe venir acompañado de medidas de cambio de concepción (lo cual no es nada fácil) del modo tradicional de hacer política o de las actitudes burocráticas, y de transformaciones organizativas de indudable intensidad (como se verá más adelante), a lo que cabe unir un depurado sistema de incentivos (o desincentivos) estrechamente relacionado con los comportamientos que los actores privados (empresas y ciudadanía) adopten en cada caso. Por tanto, especialmente en la puesta en marcha de la Agenda 2030 y, en particular, de determinados objetivos de desarrollo sostenible de fuerte carácter medioambiental o ecológico (aunque no sólo), conlleva una fuerte modificación de las conductas habituales (alteración o adaptación de los hábitos), que implicará asimismo una reactivación, por un lado, de los valores propios del desarrollo sostenible en las empresas, y, por otro, la implicación activa de la ciudadanía en la forma de compartir el propósito, la misión y las metas, que se deberá articular a través de una revalorización de la participación ciudadana como elemento nuclear de un sistema de Gobernanza pública que haga viable el alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible en el período de tiempo marcado inicialmente (2030).

En cualquier caso, hay que ser plenamente conscientes de que apostar por una política audaz de cumplimiento de las exigencias de la Agenda 2030, particularmente en lo que respecta a la neutralidad del carbono, implicará adoptar determinadas medidas que tendrán efectos inmediatos sobre colectivos muy concretos de la población, que podrán ver perder sus empleos o reducir sus beneficios (un aspecto bien tratado por Enrique Feás ), y que la autora también recoge al considerar que esas políticas pueden tener consecuencias electorales (y ya conocemos que la política partidista es, por lo común, muy timorata cuando ve peligrar sus mayorías o su continuidad en el Gobierno): “Fue el caso de Australia en 2019, cuando el Partido Laborista puso el cambio climático en el centro de su programa político, pero fracasó debido a la falta de apoyo de quienes se temían que este causara desempleo”. Efectivamente, el miedo a perder las elecciones puede conducir a un “enfriamiento” de las medidas más incisivas de la Agenda 2030, al menos de aquellas que puedan tener “consecuencias electorales negativas” inmediatas, lo que sería una mala noticia para implantar de modo efectivo una Agenda 2030 y una década de la acción que no se puede cuartear en mandatos electorales cortos y sin medidas dotadas de coraje y de evidente riesgo.

Por consiguiente, como se expresa en el libro reseñado, “las (¡169!) metas de los ODS requieren innovaciones específicas y, por tanto, (…) encajan muy bien en un enfoque orientado por misiones, en el que el desafío sólo se resuelve mediante la experimentación realizada en torno a muchos proyectos que, juntos, completan la misión”. Ciertamente, las 169 metas que fija la Agenda 2030 tienen un carácter global y, tal como determinó en su día Naciones Unidas (Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible; 27 de septiembre de 2015), son meramente indicativas, ya que tienen por función proponer soluciones factibles para sociedades que no tienen estándares de desarrollo elevados, por lo que será cada nivel de gobierno el que deba identificar qué metas son las adecuadas en su respectivo contexto para caminar en el propósito de la Agenda 2030 y, en consecuencia, articular a través de ese despliegue una serie de misiones en las que se articulen ámbitos específicos de actuación y, asimismo, proyectos singularizados que tiendan a hacer efectivas las metas propuestas y alcanzar así los distintos objetivos de desarrollo sostenible a nivel planetario. Dicho de otro modo, como bien expone el parágrafo 55 del documento de Naciones Unidas antes citado que da carta de naturaleza a la Agenda 2030, cada nivel de gobierno define sus metas específicas para el mejor cumplimiento de los ODS, y por tanto las 169 metas allí definidas juegan el papel de un umbral mínimo.

El esquema que propone la profesora Mazzucato, se concretaría en la metodología siguiente si aplicamos un ejemplo concreto que ella misma recoge:   

Propósito: Cambio climático

Misión: Ciudades neutras en emisiones de carbono para el 2030

Ámbitos de actuación:

  • Inmuebles (propiedad)
  • Energía
  • Movilidad
  • Economía conductual
  • Materiales construcción
  • Social
  • Alimentación
  • Medio Ambiente

Proyectos:

  • Edificios con componentes neutros en carbono
  • Movilidad urbana electrónica y limpia
  • Documento identidad huella de carbono. Gobierno electrónico
  • Industria alimentaria urbana neutra. Conexión ciudad/agricultura.

Tal como indica la autora, “en la sociedad moderna cumplir misiones no es fácil, porque implica cambiar el funcionamiento del Gobierno (y de la Administración Pública)” (cursiva nuestra), pues el desarrollo de misiones y proyectos llama a que se trabaje “fuera de los silos habituales”, que son departamentales o divisionales. Ahí radica la gran dificultad transformadora del sector público, que puede encallarse fácilmente en un no saber qué hacer realmente, dada la falta de hábitos y competencias necesarias para esa imprescindible adaptación, así como las innumerables resistencias al cambio (políticas, sindicales o corporativas) que se puedan plantear. El pensamiento innovador se impone, también en lo organizativo, como luego se verá. Otra cosa es que se consiga. La misión, según ella, debe ser audaz e inspiradora, así como tener relevancia social. Y, una vez definida, se requiere inexcusablemente “una gobernaza con un enfoque nuevo”, lo que implica -por ejemplo, en el ámbito de la recuperación económica o de la resiliencia medioambiental- “atraer a la inversión privada y aumentar el ‘efecto multiplicador’”; y entre ellas pone de relieve una configuración avanzada en algunos puntos en la contratación pública, donde la compra innovadora y responsable deben adquirir protagonismo estelar, así como la integridad en la contratación y la eficiencia en sus resultados. Este cuadro, sumariamente descrito, obliga repensar frontalmente la contratación pública en los próximos años y hacerla, además, más ágil, algo que tropieza con un marco normativo pesado y altamente burocratizado en sus aspectos formales.

Por consiguiente, trabajar por misiones (recuérdese que la Agenda 2030 y los ODS es una manifestación de ese modo de hacer política) “depende del desarrollo, en las instituciones públicas, de competencias que permitan gestionar de manera proactiva una cartera de proyectos”. Y aquí emergen de nuevo las enormes dificultades prácticas u operativas. Las misiones no sólo alteran el modo de trabajo entre el sector público y privado, donde las sinergias son multiplicadoras, sino también debe implicar a la ciudadanía, en particular en todo lo que es administración de proximidad (“ciudad viable”), pues siempre es más fácil la implicación “en el lugar” que en las políticas nacionales. También la ciudadanía debe ser emplazada a “participar en la evaluación de las misiones”, preferiblemente, cabría añadir en la evaluación de los proyectos. Así, sin duda, se fomentará paulatinamente el cambio conductual que exige un desarrollo sostenible.

Un “Nuevo Pacto Verde” (retomando la idea del New Deal), como respuesta a la crisis climática, es una marco misión de enorme complejidad, pues su conexiones transversales (medioambientales, económicas y sociales) son múltiples. La innovación cumple aquí un papel trascendental, pero también, algo que se cita menos (y sobre el cual la autora no le da el protagonismo necesario), la transición de un modelo económico basado en energías contaminantes a otro de emisiones neutras de carbono. Para llevar a cabo esa compleja transición, es necesario “que haya visión y liderazgo”, asimismo consenso político y beneplácito ciudadano, ya que sus efectos pueden ser desfavorables inicialmente sobre determinados colectivos. Hay, en el planteamiento de la transición ecológica y en el desarrollo de la Agenda 2030, una cierta visión de linealidad y de carga positiva, cuando los avances que se deberán hacer implicarán en algunos momentos decisiones zigzagueantes y en otros casos no pocos efectos negativos inmediatos que son muy difíciles de compensar en sus implicaciones epidérmicas sobre sectores de la población con llamadas genéricas a la salud del planeta. Quien no vea en este proceso una fuente de tensiones inmediatas y mediatas, probablemente no podrá sortear las innumerables dificultades que surgirán en el plano práctico.

Acertadamente se señala que “los mercados, por sí solos, no encontrarán una dirección verde”, lo que implica, una vez más, revalorizar el papel de los gobiernos y de las administraciones públicas en ese cumplimiento de objetivos. Y ello nos conduce derechamente al último epígrafe de este comentario.  Si bien es cierto, tampoco es menos que el desarrollo sostenible es, junto con la responsabilidad social corporativa y el compliance, el nuevo elemento de la arquitectura corporativa, en este caso de las organizaciones privadas, aunque también públicas.

El cierre del modelo: organizaciones públicas diferentes con capacidades dinámicas, que permitan hacer frente con éxito a desafíos transversales

Las soluciones que la profesora Mazzucato plantea se reiteran con frecuencia, en un afán, tal vez, de recordar que sin un nuevo tipo de organizaciones públicas será muy difícil, cuando no imposible, alcanzar un trabajo por misiones y, por consiguiente, garantizar la efectividad de la Agenda 2030 y de sus 17 ODS. Insiste en que “es fundamental ir contra la tendencia de los gobiernos a externalizar sus competencias y capacidades”, apostando por “reinvertir los recursos en estructuras que fomenten la creación de conocimiento, el aprendizaje y la creatividad dentro de la función pública”. Para ella, sin ese fortalecimiento institucional del sector público, en clave del ODS 16 (instituciones sólidas) “es imposible crear valor de forma conjunta”.

La mirada de la autora se sitúa de nuevo en las externalizaciones habidas en el mundo anglosajón, especialmente en el Reino Unido, donde el modelo se llevó, sin duda, muy lejos. El problema de la externalización, sin embargo, puede venir condicionado a veces por la imposibilidad material de las organizaciones públicas de crear conocimiento experto o competencias avanzadas en determinados ámbitos (al existir una burocracia formal, alejada de pautas de iniciativa y creatividad, que incluso puede actuar como elemento de bloqueo de las transformaciones anunciadas), así como, también en ocasiones, por la falta de eficacia y eficiencia de las propias estructuras públicas, enmarañadas en formalismos acusados que, si bien diseñados inicialmente como garantías de la ciudadanía y de respeto de la legalidad, terminan consumiendo gran parte de las energías internas de las Administraciones Públicas, en una suerte de burocracia interna circular que se retroalimenta a sí misma y no reacciona con la agilidad a las respuestas necesarias frente a las necesidades del momento. La cuestión determinante es hasta qué punto un Gobierno y una Administración Pública es capaz de resetear sus hábitos, estructuras, procesos y modo de gestión de personas, en una dirección radicalmente distinta a la que se tomó en su día al construir un modelo burocrático-corporativo de raíz fuertemente formalizada, en el que las capacidades de nuevo cuño (iniciativa, creatividad e innovación, implicación, etc.) apenas tienen espacio naturales de despliegue, y donde las resistencias al cambio son mayúsculas, por no hablar de unas estructuras añejas y procedimientos altamente formalizados, que nadie sabe cómo cambiar porque la juridificación de la vida interna de la Administración Pública es tan intensa y estrecha que apenas deja margen de juego a otras opciones. Mientras no seamos capaces de combinar inteligentemente, como en su día alumbró Joan Prats, legalidad y eficacia/eficiencia, la gestión pública seguirá hipotecada y capturada por unas prácticas, circuitos y redes formales exclusivas que, allá cuando no impiden, sí al menos que ralentizan o postergan decisiones político-administrativas cuyos costes de aplazamiento son elevadísimos en términos de resultados de (mala o tardía) gestión.  

El punto central del discurso de Mariana Mazzucato (que se desarrolla puntualmente en algunos de sus trabajos, escritos en parte de forma conjunta, recogidos en el libro No desaprovechemos esta crisis) se halla en el epígrafe que se ocupa de las capacidades dinámicas de las organizaciones públicas. Su tesis es que tanto las organizaciones públicas como privadas “necesitan competencias dinámicas de experimentación y aprendizaje”. Sin embargo, el sector público, refugiado comúnmente en su “papel de simple corrector” de los fallos del mercado, no está desarrollando esas “competencias dinámicas”, quedándose muy atrás de lo que sucede en el ámbito privado. La rigidez formal, tanto de estructuras y procesos como de gestión de personas, está sin duda en el origen de este desfase. Se aboga, por tanto, por un rol más proactivo de la Administración y por un desarrollo de la función pública, donde toma como referencia la formación y la evaluación del desempeño (que ahora sí que la valora, y no cuando criticaba la métrica del rendimiento en la NGP). Advierte, no obstante, “que hay pocos modelos de aprendizaje y trabajo dinámico dentro del Gobierno (y de la Administración)”; un juicio que se vuelca sobre países de cultura anglosajona, lo que sería mucho menos favorable si se proyectara sobre estructuras gubernamentales y administrativas de corte continental.

Fortalecer las capacidades internas se muestra, así, determinante en el sector público. Y esa opción implica “prestar menos atención al ambiente externo y más a la capacidad de aprender, pivotar, ser ágil y adaptarse a los entornos más complejos”. Lo que tienen hoy en día nuestras Administraciones Públicas son capacidades estáticas, pero no han sabido construir adecuadamente un arsenal necesario de capacidades dinámicas para hacer frente a los desafíos inmensos de un futuro incierto. A juicio de la autora, “las capacidades dinámicas ayudan a las organizaciones a desarrollar y mejorar recursos como el conocimiento”, y en este punto se diferencian de las capacidades estáticas. El aprendizaje práctico y el desarrollo de la “capacidad de absorción” o de entender el mundo que rodea al sector público, son premisas para una necesaria adaptación gubernamental.

A juicio de la profesora Mariana Mazzucato, la capacidad de las burocracias modernas para gestionar problemas complejos se basa en cinco competencias esenciales. A saber:

Primera: Liderazgo y Compromiso. El Gobierno debe impulsar ambos planos, y crear las condiciones para que las misiones se articulen de modo efectivo en un modelo de Gobernanza, sin que impliquen directrices estratégicas verticales, sino creando un clima interno de compromiso y una atmósfera externa, por medio de la participación, que interactúe de forma sistémica en el desarrollo de esas políticas.

Segunda: Coordinación. Los escenarios de políticas transversales con participación necesaria de muchos actores internos (departamentos y agencias o entidades del sector público), junto con actores externos (empresas privadas, tejido asociativo, organizaciones no gubernamentales, etc.), exige invertir mucho en competencias de coordinación, que aboguen por la experimentación (innovación institucional), así como resulta “crucial que el trabajo supere los silos departamentales”.

Tercera: Administración (Gestión). La gestión pública debe beneficiarse de la tecnología al servicio de una visión humanista. Como punto trascendental, la gestión de las misiones requiere nuevas formas organizativas que combinen ámbitos de conocimiento no relacionados como una suerte de visión transdepartamental (una noción de mi propia cosecha) que debería ser dominante a partir de ahora, y que la autora plantea en términos de fluidez organizativa, aunque lo reduce a un esquema organizativo muy transitado y escasamente eficiente como es el de los “equipos interdepartamentales”.

Cuarta: Asunción de riesgos y la experimentación. La innovación comporta también la posibilidad de equivocarse, sin que ello sea malo en sí mismo, siempre que conlleve aprendizaje. Y así se desliza la siguiente idea-fuerza: “Una competencia clave que necesitan los gobiernos es la de asumir riesgos (también añadiría, como aportó Michael Lewis) la de prevenir riesgos, aceptar la incertidumbre y aprender mediante un proceso de prueba y error)”. Concluye así su razonamiento: “Aprender, por definición, es una capacidad dinámica”. Hay que incorporar “la paciencia al sistema”, lo que pretende incorporar la idea de que los logros en ese ámbito de la experimentación son tardíos, si bien la paciencia no es una virtud de la política contemporánea que, dados los limitados ciclos temporales de gobierno y las constantes llamadas a procesos electorales, vive en un permanente estado de aceleración continua sin reposo para tales proyectos (sin duda, necesarios) de aprendizaje y creación de conocimiento.

Quinta: Evaluación dinámica. No cabe duda que, como indica Mazzucato, “las políticas orientadas por misiones tienen una métrica clara: ¿se consiguió llevar a cabo la misión?”. Este enfoque es particularmente importante en lo que respecta con el cumplimiento de los ODS de la Agenda 2030 y, más concretamente, con las diferentes metas que se pongan como medida de cumplimiento de tales objetivos. Tal como se expuso, la Agenda 2030 aboga por una racionalización de la política y de la actuación del sector público, dado que incorpora inevitablemente la evaluación a la medición de si se han terminado o no por alcanzar las metas propuestas.

Con base en la concepción de Schumpeter de la que parcialmente (materia de innovación, entre otras) beben las tesis de Mazzucato, muy influenciadas también por Keynes en el papel determinante del sector público,  se señalan con el acrónimo inglés ROAR (ROER, en castellano) los cuatro ámbitos clave que pueden guiar a las organizaciones orientadas por misiones:

Rutas y direcciones. Establecer el cambio y la innovación.

Organizaciones. Redes descentralizadas, experimentar y crear asociaciones dinámicas.

Evaluación (Assessment). Valorar los impactos de las inversiones.

Riesgos y Recompensas. Acuerdos simbióticos público/privado.

Ciertamente, como se viene apuntando, esa pretendida transformación de las organizaciones públicas ni será fácil ni sencilla. Cabe insistir en que las inercias y las tradiciones político-burocráticas son muy fuertes. La necesidad de adaptación es un clamor por parte los analistas de lo público, pero nadie da a ciencia cierta con la solución final. Tal vez, esos retos que se anudan con el desarrollo sostenible y, de forma más inmediata, con la recuperación económica y la configuración de un sistema público resiliente, obliguen a las estructuras gubernamentales y administrativas a empujar decididamente esos procesos de adaptación, experimentación y transformación en el marco de un sistema de Gobernanza Pública, que la autora dibuja en algunos de sus elementos matrices; pero que no cierra en otros que apenas enuncia y que flotan siempre en un sistema de interacciones intensas entre lo público y privado, como son la necesaria transparencia y la integridad pública, como presupuesto para evitar la aparición de conflictos de intereses y de prácticas de fraude o de corrupción. Quizás a este aspecto le debiera haber dedicado una mayor atención (más aún cuando las ideas de valor y propósito forman parte de su arquitectura conceptual del modelo de misiones), pues ni siquiera aparece reflejado en sus interesantes aportaciones que, por lo que ahora importa, deben completarse también con lo escrito recientemente en su libro tantas veces citado No desaprovechemos esta crisis. A cuya reseña cabe remitirse. Que todo ello sea deseable, nada nos garantiza que vaya a ser realizable, pues no me cansaré de insistir en que el peso de la tradición tiene una enorme impronta en lo público.

En cualquier caso, la metodología de trabajo en el sector público por misiones/proyectos parece que se terminará imponiendo de forma inevitable, al menos en aquellas estructuras gubernamentales públicas que apuesten de verdad por el desarrollo sostenible y la recuperación económica. Aunque otra cosa es el plazo de adaptación y las disfuncionalidades que se generen de forma transitoria. El modelo departamental (o de silos incomunicados) tiene raíces profundas y fuerte arraigo en las mentalidades políticas/directivas y burocráticas (también judiciales) de las organizaciones públicas, pero resulta absolutamente inadaptado para abordar los desafíos a los que se enfrenta la sociedad en esta tercera década del siglo XXI. Las organizaciones públicas deben inspirar sus estructuras en proyecciones transdivisionales o transdepartamentales que obligan a desplegar y aunar inteligentemente recursos de diferentes estructuras en la consecución de misiones/objetivos/metas y, por tanto, a articular sus acciones a través de proyectos de marcada horizontalidad.

Resolver esa compleja arquitectura organizacional requiere adoptar una visión triangular para afrontar los retos del futuro, que deberán ser tratados de forma adecuada en una perspectiva integral que aglutine tres dimensiones: a) Agenda 2030 y ODS; b) Recuperación Económica y Social (como consecuencia de la pandemia); y c) Transformación de las estructuras gubernamentales y administrativas. Esas tres dimensiones inevitablemente interactúan constantemente entre sí: los 17 ODS de la Agenda 2030, tanto en sus proyecciones sectoriales como transversales y horizontales, se han visto directamente afectados (y en muchos casos agravados o aplazados) por la pandemia y, por consiguiente, la recuperación económica y social se entrevera con esas consecuencias y, a la vez, puede retrasar o dificultar la implantación de la Agenda en sus objetivos críticos medioambientales (cambio climático, entre otros), pero también en otros económicos (trabajo digno) o sociales (educación, salud, crecimiento de la desigualdad y la pobreza). La Agenda 2030 ha salido tocada de la crisis de la pandemia, pero no admite más aplazamientos o distracciones. No obstante, nada de ello será posible sin una profunda transformación del modo de hacer política, dirigir el gobierno o prestar la actividad propia de la administración. Y de momento, esas tres transformaciones están en punto muerto. ¿Se impondrá finalmente ese modelo de misiones y proyectos? Insisto en que no quedan muchas opciones alternativas. Algunos opinan que es “misión imposible”. En mi caso, me apunto a la tesis de que es una misión enormemente compleja, tremendamente difícil, pero también necesaria. Otra cosa es que seamos capaces de implantar tal modelo de hacer política, dirección y gestión en el sector público. Mucho aprendizaje y cambio de hábitos serán los ingredientes de la receta para alcanzar esa ansiada y hasta manida transformación organizativa.