¡AY DE LA ORGANIZACIÓN!

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(Imagen cedida por Fernando Escorza Muñoz. Reservados los derechos de reproducción) 

“La innovación organizativa, la revisión constante de sus estructuras (…) es la única garantía de una relativa y cierta continuidad, el único medio de vencer el primero y más grave de los fenómenos patológicos de las organizaciones humanas, la anquilosis institucional”

(Eduardo García de Enterría, La Administración española, Alianza, 1972, p. 102)

Las hipotecas del pasado

Hace más de dos siglos, ese oráculo de la Ciencia Política y de las instituciones públicas que son los Papeles del Federalista, recogió en diferentes pasajes y con redacciones diferenciadas una idea que aún resuena: no puede haber buen Gobierno sin buena Administración. Siempre la he repetido, y también ha sido reiteradamente replicada, por ser fino en los términos. Esa idea de Hamilton no se tradujo, sin embargo, en la realidad organizativa. La Administración Pública estadounidense, tras sus limitados inicios de las primeras décadas, derivó rápidamente hacia el populismo jacksoniano que, a partir de 1828, supuso la implantación del spoils system, que no se consiguió erradicar hasta bien entrado el siglo XX. Mientras tanto, la corrupción se extendió por el país. Como expuso Adolf Merkel, la Administración adoptó un “giro antropomórfico”, dado que, al margen de su dimensión orgánica, es una actividad ejecutada por personas. Y no seamos ingenuos, como también advirtió Emerson: las instituciones son una prolongación de las personas que las dirigen o que en ellas trabajan. Para bien o para mal.

Mientras los americanos del Norte caminaban por esos derroteros, en la Europa continental el sendero que se cogió fue otro. La Revolución francesa de 1789 arrumbó las instituciones del Antiguo Régimen. No hubo, en principio, continuidad, sino quiebra. Sin embargo, tal apreciación hay que tomarla con todas las cautelas, como inteligente escribió Alexis de Tocqueville en su magna (y tardía) obra El Antiguo Régimen y la Revolución. A juicio de este autor, algunas instituciones del Antiguo Régimen, entre los escombros institucionales provocados por la Revolución, seguían perviviendo, ya fuera de forma expresa o disimulada. La organización departamental del Ejecutivo fue una de ellas; pero también la impotencia que mostraron los revolucionarios franceses para articular una Administración que no bebiera, directa o indirectamente, de las prerrogativas heredadas del absolutismo monárquico.

Este proceso fue extraordinariamente estudiado por el profesor Eduardo García de Enterría en su conocida y temprana obra La Revolución francesa y la Administración contemporánea. No obstante, en esa depurada construcción conceptual bajo las premisas del difícil encaje de la Administración en la arquitectura de un mal entendido sistema de separación de poderes, subyacen algunos de los problemas aún no resueltos desde entonces, como son las prerrogativas exorbitantes que tal poder público ostenta como base del principio de autotutela, que encajan muy mal en un sistema constitucional democrático cuyo eje central es que el papel de la Administración está orientado al exclusivo servicio a la ciudadanía.

Lo relevante a nuestros efectos es que la organización básica del Antiguo Régimen sobrevivió en el Estado Liberal, reformulando sus presupuestos estructurales (de las Secretarías de Despacho del monarca absoluto a los Ministerios del régimen liberal), y llegó hasta nuestros días. Las estructuras departamentales de antaño eran muy limitadas, también cuantitativamente hablando; un proceso que sufrió notables alteraciones conforme las misiones del Estado fueron adentrándose en el intervencionismo económico y la regulación social. La complejidad actual del sector público nada tiene que ver con la situación existente en la España decimonónica; pero, en esa afirmación hay algo de engaño: el legado institucional es más pesado de lo que parece. La modernización del sector público, en muchos aspectos, sigue estando encadenada a soluciones organizativas periclitadas como es el funcionamiento departamental-ministerial, sectorial, funcional o divisional, cuando no mediante entidades instrumentales que se visten de personificación diferenciada, si bien reproducen a pequeña escala los vicios de la administración matriz. Lo mismo ocurre en el plano de la descentralización territorial, donde el isomorfismo de la Administración central ha terminado incidiendo fuertemente en las estructuras organizativas de las Comunidades Autónomas, con cambios más bien semánticos o puramente formales, e hipotecando su transformación.

Las miserias del presente

Lo cuenta, citando a Alfred Chandler, Pascual Montañés Duato en su libro Inteligencia política (El poder creador en las organizaciones): la estructura debe seguir a la estrategia y no al revés. Este es el gran problema de las organizaciones públicas que se conforman como estructuras pétreas cuya modificación en sus fundamentos esenciales es prácticamente imposible. La práctica de la esclerosis repetición, como diría Ross Douthat, es, en este ámbito, una constante casi inalterable. Los cambios de gobierno todo lo más alteran las estructuras más elevadas (ministerios, consejerías, departamentos), en las que se encajan las estructuras directivas superiores e intermedias, en una suerte de adaptación formal sin cambio sustancial. En el peor de los casos, cada vez más frecuentes, se multiplican los departamentos o áreas cuarteando las estructuras en un afán multiplicador de los panes y los peces, y creando enormes problemas de coordinación intergubernamental, solapamientos y costes de transacción elevadísimos como consecuencia de las negociaciones horizontales que se tienen que entablar para resolver un problema que antes era competencia de un departamento y ahora lo es de dos, tres o cuatro. A todo lo anterior se suma la multiplicación de estructuras directivas que ese proceso de divisionalización por arriba implica, pues en todo departamento, aunque esté casi vacío de competencias, se ha de justificar su existencia con un mínimo tejido estructural de órganos directivos, aparte de la reproducción mimética de las estructuras de back office que cualquier ministerio, consejería o área que se precie debe mantener.

En verdad, desde hace muchos años, hay un olvido, incluso un desprecio, de los aspectos organizativos por parte de la política, que solo descubre su necesidad y trascendencia instrumental cuando se trata de situar a sus clientes en las propias estructuras de la Administración y en sus entes del sector público. Ingenuamente, cuando no de forma necia, se pretende hacer política atribuyendo un carácter vicarial a la organización, desconociendo que las capacidades ejecutivas son la imprescindible palanca de un gobierno efectivo. Y la premisa de tales capacidades se encuentra precisamente en los tres pilares de una buena organización: estructuras, procesos y personas. Los tres ejes se retroalimentan, si falla uno contagia a los demás, si fallan dos la organización está en crisis y, cuando son los tres, la debacle está garantizada. Decía Luciano Vandelli, en su exquisito libro Alcaldes y mitos, que los nuevos regidores heredaban máquinas administrativas ineficientes y desmotivadas. En verdad, esa pesada herencia es la que, salvo contadas excepciones, recibe cualquier gobierno que hoy en día asume el poder. A pesar de que cada vez se habla más de buen gobierno, los tozudos hechos nos muestran que la calidad institucional está perdiendo enteros a marchas forzadas y, por tanto, también la confianza de la ciudadanía en lo público. Y de ello, entre otros motivos, tiene buena culpa el desinterés en el valor de las organizaciones como medio de solución de los complejos problemas a los que se enfrentan los poderes públicos actualmente.

Esas estructuras divisionales o ese falso modelo de articulación de un sector público institucional, castrado de autonomía funcional por el cordón umbilical de la política, ofrece sus peores versiones cuando de abordar cuestiones transversales se trata. Hoy en día, resolver los enormes desafíos del presente y del futuro con estructuras organizativas e institucionales obsoletas es una rémora, además de un fracaso garantizado. Los instrumentos ordinarios ya no dan más de sí. La Gobernanza pública exige estructuras organizativas adaptables, flexibles y ágiles, también abiertas y con un sistema efectivo de rendición de cuentas. La Ley 40/2015, se ha quedado vieja en apenas siete años. Es una ley construida con materiales del pasado y sin visión de futuro. Con estructuras de hormigón, cuando se requiere materiales con mucha mayor capacidad de adaptación a entornos muy volátiles y de marcada incertidumbre. Ni en esa ley ni en la mayor parte de las leyes autonómicas que copian sus recetas orgánicas, tampoco las que regulan las entidades locales, se han incorporado, salvo excepciones puntuales, estructuras administrativas que operen por misiones, proyectos o programas, y que convivan con los propios departamentos o actúen con miradas transversales.

Los retos están claros. Y una vez identificados, resulta obvio que están comenzando a romper las costuras de unas organizaciones que actúan más como camisa de fuerza que como prenda adaptada a los innumerables desafíos a los que se ha de hacer frente en los próximos años: cambio climático, envejecimiento de la población, desigualdad galopante, migraciones, revolución tecnológica, recuperación económica y gestión efectiva de los fondos europeos, Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, etc. Aun así, prácticamente ningún nivel de gobierno se está planteando en serio invertir de forma sostenida en la transformación de sus organizaciones. A ello coadyuva, mediante su estrategia reactiva de defensa de un statu quo insostenible, el tapón sindical en lo público, que ha terminado por dar la vuelta al orden lógico de los factores: el subsistema de recursos humanos hipoteca al sistema organizativo, atrofiando sus potencialidades y haciéndolo prácticamente inservible o muy inefectivo.

Los tímidos destellos frente al futuro

En un año de multiplicación de procesos electorales y conformación, en muchos casos, de nuevos gobiernos o continuidad renovada de los anteriores, cabría presumir que los problemas organizativos (recuerden aquello de que la estructura sigue a la estrategia) deberían gozar de un cierto protagonismo. No creo equivocarme si digo que, por desgracia, ese deseo se verá en buena medida frustrado. Peor para quienes asuman las riendas de ese nuevo mandato castrando las transformaciones organizativas, pronto advertirán su impotencia en la aplicación de sus políticas (si es que las tienen, pues como advertía el ya clásico libro de Sí Ministro, una concepción pervertida de la política consiste en el siguiente axioma: “Lo único seguro es no hacer nunca nada”). Y la retórica o los proyectos de venta de humo a granel, se consumen en breve tiempo. Cabría, por tanto, animar a los responsables públicos a poner en valor sus organizaciones (y, por consiguiente, a iniciar procesos de transformación) si es que quieren realmente hacer frente a los retos mediatos e inmediatos con mínimas garantías de éxito. En cualquier caso, y como apunte final, cabe poner de relieve que algo, aunque sea muy poco y con escaso eco o resultados, se mueve. Veamos, telegráficamente, algunos ejemplos.

En un libro ya comentado y citado en diferentes entradas de este Blog, Mariana Mazzucato identifica con precisión que uno de los ámbitos en los que se puede adoptar una estrategia de misiones es, sin duda, en la puesta en acción de los ODS de la Agenda 2030. Estos desafíos, de enorme magnitud, comportan la necesidad de llevar a cabo desde la política no solo cambios regulatorios, sino también conductuales y organizativos. En efecto, para las estructuras gubernamentales ello requiere que se “trabaje fuera de sus silos habituales”, como son los tradicionales ministerios, departamentos o áreas. Por ejemplo, en el ámbito local el Ayuntamiento de Valencia lleva tiempo impulsando una política transversal de Misión climática, lo cual es avanzar en la buena línea y, por tanto, debe resaltarse. Tomen nota.

Otro ejemplo, con potencial elevado, si bien mucho más limitado en sus resultados, es la gestión de fondos europeos, que podía haber sido un campo ideal para la gestión transversal, pero que el modelo de Gobernanza diseñado en el Real Decreto-ley 36/2020, redujo a su proyección departamental, empobreciendo sus enormes posibilidades. Aun así, las exigencias del contexto obligaron a adoptar soluciones organizativas ad hoc (luego trasladadas también a muchas CCAA) como son las unidades administrativas provisionales (esto es, para la gestión de un proyecto temporal, cuya ejecución se despliega durante varios ejercicios presupuestarios). Reducido el ensayo a una estructura departamental administrativa inferior y sumergido en el pantano de la gestión de los RRHH y de unas relaciones de puestos de trabajo de enorme rigidez (aunque se creen los puestos provisionales o de vigencia temporal), sus limitados efectos parecen obvios. Algunas CCAA optaron por introducir un nivel estructural de órganos directivos, con mayor peso que las limitadas unidades administrativas, al prever la creación de estructuras directivas temporales, si bien con diseños normativos que, en algunos casos, admitían una porosidad política muy elevada con incorporaciones de personal externo, lo que ha pervertido su funcionalidad. La propia AGE, con precedentes en la figura de los altos comisionados, ha terminado por darse cuenta de las limitaciones de su modelo legal, y ya comenzó a partir de 2022 a crear estructuras departamentales de Comisionado con el rango de Subsecretaría y Oficinas Técnicas dependientes de ellas, con el nivel jerárquico de Direcciones o Subdirecciones Generales para la gestión de determinados PERTE, como han sido los casos de algunos Ministerios. Se ha optado así por creación de órganos directivos provisionales o de proyectos, lo que alumbra una novedad evidente en el ámbito de las estructuras organizativas de la AGE, aunque ello no se haya hecho por Ley, sino por reales decretos de estructura, basándose en figuras recogidas en la Ley 40/2015, que –como se ha dicho- no previó estas situaciones. Si se consolida esta tendencia, la multiplicación de altos cargos y órganos directivos será notable.

Más novedoso, y hasta ahora apenas divulgado, es el modelo de Gobernanza por proyectos que alumbra la Ley 4/2022 de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en su aplicación exclusiva al ámbito ejecutivo autonómico. Aunque enmarcado en un proceso de racionalización y simplificación de la actividad de intervención administrativa, el modelo organizativo diseñado, que tiene un carácter innovador y que –como bien expone su preámbulo- se alinea con las necesidades de adaptación de unas estructuras departamentales tradicionales que ofrecen limitaciones evidentes para dar respuesta a los desafíos constantes de la transversalidad, la gobernanza por proyectos tiene vocación de ser extendida no solo al ámbito regulado por la Ley, sino allá donde las necesidades de la Administración lo exijan. Este enfoque es un acierto, aunque sus soluciones organizativas sigan limitadas a la concepción de unidades administrativas temporales y no a órganos directivos temporales, si bien se puedan crear en uso de las potestades de autoorganización. El test de sus resultados dependerá de dos factores muy imbricados entre sí: el primero es la voluntad política sostenida de aplicar un modelo organizativo y funcional que gire sobre la idea de misión o proyecto, que deberá rebajar la siempre presente voracidad departamental de control de su campo de poder; y el segundo, sin duda, reside en la capacidad que muestre el subsistema de recursos humanos, cargado de instrumentos de gestión de enorme rigidez (como son las propias relaciones de puestos de trabajo y un denso sistema normativo plagado de “garantías” hacia los empleados públicos y de olvido de los fines de la organización) para ir abriendo las puertas a la flexibilidad en la asignación de las personas a las necesidades contingentes de la Administración y a sus nuevos retos. Alguna pista se da en la citada Ley. La clave estará en cómo superar las resistencias al cambio o cómo vencer lo que Renate Mayntz denominó el “poder de autoconservación de la Administración”. No será un viaje fácil; pero solo intentarlo debe ser motivo de aplauso.

Hace más de tres décadas Michel Crozier ya advertía en una obra menor (Cómo reformar al Estado) lo siguiente: “Una idea simplista preferiría que la descentralización fuera suficiente para asegurar una buena administración”. El gran ensayista francés negaba que ello fuera así en la mayor parte de los casos. Para reforzar ese buen gobierno proponía como remedio el “indispensable afán de reforma de la cúpula del Estado”. Sin embargo, ante la inacción de cualquier reforma estructural desde la AGE, que debiera servir de espejo, no queda otra que si las Administraciones territoriales buscan mejorar su efectividad, promuevan, con sus propias herramientas, tales reformas estructurales e institucionales. Veremos qué nos depara el 2023 y la próxima legislatura o mandato en este importante asunto: anquilosis o adaptación. No otro es el dilema.

ALGUNAS OTRAS CONTRIBUCIONES SOBRE ASPECTOS ORGANIZATIVOS DEL SECTOR PÚBLICO:

«Desafíos organizativos derivados de la gestión de los fondos europeos del Plan de Recuperación. Administración por proyectos versus Administración divisional» REVISTA VASCA DE GESTIÓN DE PERSONAS Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS NÚMERO 22, 2022 RVOP 22 RJA

«Organización administrativa y gestión por proyectos (El caso de las unidades administrativas temporales y estructuras similares de gestión de proyectos financiados con fondos europeos)» LA ADMINISTRACIÓN AL DÍA/INAP 2021 inap_lad_1512075

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