A propósito del libro de Mariana Mazzucato, Misión Economía (Taurus, 2021)

Rafael Jiménez Asensio, 13 de junio 2021 https://rafaeljimenezasensio.com/contacto/

Presentación

Del libro que ahora se comenta, interesa destacar sólo aquellos aspectos que se refieren a las cuestiones recogidas en el enunciado de este comentario; esto es, las incursiones que la profesora Mariana Mazzucato lleva a cabo sobre el desarrollo sostenible (idea estrechamente ligada con su noción de misiones a través de la Agenda 2030), el papel que el sector público o las organizaciones públicas tienen en la conquista de esos logros, así como la trascendencia que el correcto despliegue de las capacidades estatales (gubernamentales y administrativas) tiene en el trabajo gubernamental por misiones.

Sin embargo, hay que precisar de inmediato que cuando la autora habla de Gobierno (Government), se refiere a lo que nosotros conocemos como el binomio Gobierno/Administraciones Públicas, y muchas veces sus reflexiones más que referirse al primero van dirigidas a las segundas. Este punto de vista es importante, por lo que inmediatamente se dirá.

Lo realmente sustantivo en la perspectiva del problema que ahora importa, es que, para hacer frente a los enormes desafíos (inmediatos y mediatos) a los que se enfrenta el planeta y con la finalidad de evitar los errores cometidos en la anterior crisis, la autora propone una guía de conducta gubernamental, en la que, siguiendo el esquema planteado por la Agenda 2030 y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, y con la pretensión de lograr que tales objetivos se alcancen, aboga por un planteamiento muy diferente al realizado hasta ahora, “lo cual requiere repensar por completo para qué sirve un Gobierno y las competencias y capacidades que necesita”.

Un preocupante contexto y algunos mitos que impiden el progreso

La crisis del capitalismo, agravada por la pandemia, así como la crisis medioambiental (calificada como “emergencia climática”), está en el fondo del recetario que propone la profesora Mazzucato. De las cuatro fuentes del problema que identifica, en estos momentos es oportuno detenerse en la que califica como la existencia de gobiernos lentos o ausentes; aunque, en todas esas fuentes, encuentra un mismo nudo: “En todas ellas, parte del problema es cómo se estructuran las organizaciones y la forma en que se relacionan entre sí». Nada hay más negativo para el despegue efectivo de un país, así como para hacer frente a esos desafíos climáticos, que unas estructuras gubernamentales o administrativas que no tienen capacidad de respuesta inmediata o que actúan de forma dilatada en el tiempo, con la lentitud de respuesta como denominador común.

El diagnóstico que realiza la profesora anglo-italiana enlaza con sus tesis tradicionales de los cinco mitos que impiden el progreso. Y de tales mitos cabe detenerse en dos que tienen relación estrecha con el objeto de este comentario. Ambos están retroalimentados por su negativa visión de la Nueva Gestión Pública (NGP), tal como fue implantada en en el Reino Unido y en otros países de la órbita anglosajona. El primer mito tiene que ver con la idea de que el Gobierno (Administración) tiene que funcionar como una empresa. A tal efecto, su conclusión es muy categórica: “El intento de dirigir las instituciones públicas como si fueran empresas ha tenido consecuencias graves”. Y el segundo se refiere al mito de que la externalización ahorra dinero de los contribuyentes y reduce el riesgo”. Vuelve la autora sobre sus propias tesis ya esbozadas en El Estado emprendedor, y ataca con fuerza la NGP, repitiendo su objeción central de que “el incentivo era intentar que el sector público fuera tan ‘eficiente’ como el privado”, para lo cual la NGP derivó en propuestas de privatización, descentralización o fragmentación de las grandes organizaciones públicas (Agencias), así como en la introducción de métricas como la remuneración del desempeño.

Las objeciones esgrimidas pueden compartirse en gran medida, pero conviene centrar bien sobre qué realidad institucional, legal y organizativa se proyectan, puesto que nada tiene que ver la configuración del Servicio Civil británico con una Administración de corte continental, fuertemente impregnada por una rancia e inercial cultura burocrático-legal, como puede ser la existente en la mayor parte de las organizaciones públicas españolas. Efectivamente, el problema de la externalización puede implicar vaciar de capacidades profesionales a las Administraciones Públicas, pero antes conviene preguntarse si esas capacidades ya existían y si estaban realmente instaladas en las organizaciones públicas (piénsese, por ejemplo, en el ámbito de la digitalización o de las tecnologías disruptivas). O más bien, cabría preguntarse si ni siquiera las organizaciones públicas las tenían, ya fuera por desidia o falta de previsión.  

Políticas orientadas por Misiones: las dificultades de articulación. Un ejemplo: el Pacto Verde.

Retoma también la profesora Mazzucato sus ideas sobre el papel del New Deal y el proyecto Apolo, ya reflejadas en sus obras anteriores. De tales reflexiones cabe destacar la idea-fuerza de que la puesta en marcha de un modelo de gestión (política y administrativa) por misiones comporta lo siguiente: “La asunción de riesgos y el aprendizaje en el Gobierno exige trabajar fuera de los silos habituales”. ¿A qué se refiere exactamente con la expresión “silos habituales”? Lo explica con precisión momentos después: “Es fácil que una misión abarque ministerios, departamentos y organismos gubernamentales regionales y locales, pero cuanto mayor sea la necesidad de una transformación organizativa, más difícil será lograrla”.

Pero, lo realmente determinante a nuestros efectos radica en la aplicación de este modelo de política orientada por misiones a la propia Agenda 2030. Efectivamente, la autora constata que “no faltan desafíos que necesiten un enfoque orientado por misiones”. Y para ello acude a los ODS de la reiterada Agenda 2030: “Los objetivos de desarrollo sostenible de Naciones Unidas  resumen diecisiete de nuestros mayores problemas (…); problemas que no son sólo tecnológicos, sino profundamente políticos, que requieren un cambio regulatorio y conductual”. Y bajo ese prisma, concluye: “En este sentido, son aún más difíciles que un aterrizaje en la Luna”.

En cualquier caso, hay que ser plenamente conscientes de que apostar por una política audaz de cumplimiento de las exigencias de la Agenda 2030, particularmente en lo que respecta a la neutralidad del carbono, implicará adoptar determinadas medidas que tendrán efectos inmediatos sobre colectivos muy concretos de la población, que podrán ver perder sus empleos o reducir sus beneficios, y que la autora también recoge al considerar que esas políticas pueden tener consecuencias electorales (y ya conocemos que la política partidista es, por lo común, muy timorata cuando ve peligrar sus mayorías o su continuidad en el Gobierno): “Fue el caso de Australia en 2019, cuando el Partido Laborista puso el cambio climático en el centro de su programa político, pero fracasó debido a la falta de apoyo de quienes se temían que este causara desempleo”. Efectivamente, el miedo a perder las elecciones puede conducir a un “enfriamiento” de las medidas más incisivas de la Agenda 2030, al menos de aquellas que puedan tener “consecuencias electorales negativas” inmediatas, lo que sería una mala noticia para implantar de modo efectivo una Agenda 2030 y una década de la acción que no se puede cuartear en mandatos electorales cortos y sin medidas dotadas de coraje y de evidente riesgo.

Por consiguiente, como se expresa en el libro reseñado, “las (¡169!) metas de los ODS requieren innovaciones específicas y, por tanto, (…) encajan muy bien en un enfoque orientado por misiones, en el que el desafío sólo se resuelve mediante la experimentación realizada en torno a muchos proyectos que, juntos, completan la misión”. Ciertamente, las 169 metas que fija la Agenda 2030 tienen un carácter global y, tal como determinó en su día Naciones Unidas (Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible; 27 de septiembre de 2015), son meramente indicativas, ya que tienen por función proponer soluciones factibles para sociedades que no tienen estándares de desarrollo elevados, por lo que será cada nivel de gobierno el que deba identificar qué metas son las adecuadas en su respectivo contexto para caminar en el propósito de la Agenda 2030 y, en consecuencia, prever a través de ese despliegue una serie de misiones en las que se articulen ámbitos específicos de actuación y, asimismo, proyectos singularizados que tiendan a hacer efectivas las metas propuestas y alcanzar así los distintos objetivos de desarrollo sostenible a nivel planetario.

Tal como indica la autora, “en la sociedad moderna cumplir misiones no es fácil, porque implica cambiar el funcionamiento del Gobierno (y de la Administración Pública)” (cursiva nuestra), pues el desarrollo de misiones y proyectos llama a que se trabaje “fuera de los silos habituales”, que son departamentales o divisionales. Ahí radica la gran dificultad transformadora del sector público, que puede encallarse fácilmente en un no saber qué hacer realmente, dada la falta de hábitos y competencias necesarias para esa imprescindible adaptación, así como las innumerables resistencias al cambio (políticas, sindicales o corporativas). Las «soluciones» departamentales de trabajar por proyectos no son la respuesta organizativa a tales desafíos. Es errar el tiro.

El cierre del modelo: organizaciones públicas diferentes con capacidades dinámicas, que permitan hacer frente con éxito a desafíos transversales

El punto central del discurso de Mariana Mazzucato se halla en el epígrafe que se ocupa de las capacidades dinámicas de las organizaciones públicas. Su tesis es que tanto las organizaciones públicas como las privadas “necesitan competencias dinámicas de experimentación y aprendizaje”. Sin embargo, el sector público, refugiado comúnmente en su “papel de simple corrector” de los fallos del mercado, no está desarrollando esas “competencias dinámicas”, quedándose muy atrás de lo que sucede en el ámbito privado.

Ciertamente, como se viene apuntando, esa pretendida transformación de las organizaciones públicas ni será fácil ni sencilla. Cabe insistir en que las inercias y las tradiciones político-burocráticas son muy fuertes. La necesidad de adaptación es un clamor por parte los analistas de lo público, pero nadie da con la solución final. Tal vez, esos retos que se anudan con el desarrollo sostenible y, de forma más inmediata, con la recuperación económica y la configuración de un sistema público resiliente, obliguen a las estructuras gubernamentales y administrativas a empujar decididamente esos procesos de adaptación, experimentación y transformación en el marco de un sistema de Gobernanza Pública, que la autora dibuja en algunos de sus elementos matrices; pero que no cierra en otros que apenas enuncia (por ejemplo, en integridad institucional y transparencia; ausentes en su discurso).  

En cualquier caso, la metodología de trabajo en el sector público por misiones/proyectos parece que se terminará imponiendo de forma inevitable, al menos en aquellas estructuras gubernamentales públicas que apuesten de verdad por el desarrollo sostenible y la recuperación económica. Aunque otra cosa es el plazo de adaptación y las disfuncionalidades que se generen de forma transitoria. El modelo departamental (o de silos incomunicados) tiene raíces profundas y fuerte arraigo en las mentalidades políticas/directivas y burocráticas (también judiciales) de las organizaciones públicas, pero resulta absolutamente inadaptado para abordar los desafíos a los que se enfrenta la sociedad en esta tercera década del siglo XXI. Las organizaciones públicas deben inspirar sus estructuras en proyecciones transdivisionales o transdepartamentales que obliguen a desplegar y aunar inteligentemente recursos de diferentes estructuras en la consecución de misiones/objetivos/metas y, por tanto, a articular sus acciones a través de proyectos de marcada horizontalidad o transversalidad.

Resolver esa compleja arquitectura organizacional requiere adoptar una visión triangular para afrontar los retos del futuro, que deberán ser tratados de forma adecuada en una perspectiva integral que aglutine inteligentemente tres dimensiones: a) Agenda 2030 y ODS; b) Recuperación Económica y Social (como consecuencia de la pandemia); y c) Transformación de las estructuras gubernamentales y administrativas. Esas tres dimensiones inevitablemente interactúan constantemente entre sí: los 17 ODS de la Agenda 2030, tanto en sus proyecciones sectoriales como transversales y horizontales, se han visto directamente afectados (y en muchos casos agravados o aplazados) por la pandemia y, por consiguiente, la recuperación económica y social se entrevera con esas consecuencias y, a la vez, puede retrasar o dificultar la implantación de la Agenda en sus objetivos críticos medioambientales (cambio climático, entre otros), pero también en otros económicos (trabajo digno) o sociales (educación, salud, crecimiento de la desigualdad y lucha contra la pobreza).

La Agenda 2030 ha salido tocada de la crisis de la pandemia, pero no admite más aplazamientos o distracciones. Cuando se supere la pandemia, el desarrollo sostenible será la guía de acción de todos los poderes públicos y de la actividad empresarial (en buena medida ya lo es). Y habrá que estar a las alturas del desafío. No obstante, nada de ello será posible sin una profunda transformación del modo de hacer política, dirigir el gobierno o prestar la actividad propia de la administración. Y de momento, esas tres transformaciones están en punto muerto.

¿Se impondrá finalmente ese modelo de misiones y proyectos? Insisto en que no quedan muchas opciones alternativas. Algunos opinan que es “misión imposible”. En mi caso, me apunto a la tesis de que es una misión enormemente compleja, tremendamente difícil, pero también necesaria e inaplazable. Al menos, debe intentarse. Otra cosa es que seamos capaces de implantar tal modelo de hacer política, dirección y gestión en el sector público. Mucho aprendizaje y cambio de hábitos serán los ingredientes de la receta para alcanzar esa ansiada y hasta manida transformación organizativa.

(*) El presente texto es una síntesis de una recensión de mayor extensión, donde se tratan con una visión más crítica algunos de los aspectos sucintamente tratados en esta reseña. La recensión puede consultarse en: https://rafaeljimenezasensio.com/4645-2/